Photo © Jean-René Tancrède - Téléphone : 01.42.60.36.35
Lors de la Rentrée Solennelle du Tribunal de Grande Instance de Nantes, le 13 janvier dernier, Xavier Ronsin et Jean-Maurice Beaufrère, respectivement Procureur de la République et Président, ont longuement évoqué la tempête judiciaire qui a secoué leur Juridiction en 2011, n’épargnant sur son passage ni l’Administration Pénitentiaire ni les Services de Police et de Gendarmerie de Loire Atlantique .
Déclenchée par l’affaire de Pornic, elle a revêtu « à bien des égards des aspects de nature morale, vécus par beaucoup comme une crise majeure de confiance .
», a rappelé Xavier Ronsin qui vient d’être nommé Directeur de l’Ecole Nationale de la Magistrature sur proposition du Garde des Sceaux, lors du Conseil des Ministres de ce 15 février, il succède ainsi à Jean-François Thony .
Soulignant combien la Juridiction nantaise « n’avait en rien failli ou fauté par action ou omission », le Chef du Parquet a dénoncé le « prêt à penser du prétendu laxisme des juges dans le prononcé ou le suivi des peines était une totale contre vérité » .
Cette crise qui a enflammé toute la Magistrature française et l’Administration Pénitentiaire a toutefois permis au Ministère de la Justice et des Libertés d’élaborer « une norme nationale de référence sur les charges de travail et le nombre de dossiers admissibles pour chaque juge d’application des peines, avec le corollaire logique d’un engagement de renforcer en moyens humains les tribunaux » .
Le Procureur Xavier Ronsin a ainsi formulé un seul voeu pour 2012, « celui que la Chancellerie aboutisse très vite à la même analyse au profit des magistrats et fonctionnaires du Parquet dédiés à l’exécution des peines » Pour le Président Jean-Maurice Beaufrère, « le beau navire » du Tribunal de Grande Instance de Nantes « qui navigue depuis des années avec des machines essoufflées et des postes de quarts non pourvus » a bien failli sombrer sous le vent de la critique .
La question de la responsabilité des magistrats se pose alors dans le difficile contexte « d’une institution globalement à bout de souffle », comme le démontrent par les récentes prises de position des instances représentant les Présidents de Tribunaux de Grande Instance, et les Procureurs de la République .
Il a toutefois considéré, « avec réalisme judiciaire », que les contraintes budgétaires pesant sur l’Etat conduisent à exclure tout « recrutement massif de magistrats bénéficiant d’un statut élevé dans la grille de la fonction publique » et qu’il faudra en conséquence « bien en venir à élargir la participation des citoyens à la Justice .
» Exprimant ainsi une position minoritaire au sein de la Magistrature, il a souhaité que « que dans l’avenir, la justice française, tout en gardant l’expérience de magistrats professionnels enfin rendus à l’expression de leurs qualités, et non à des tâches répétitives effectuées au seul rythme de la pression, à terme insupportable, du nombre des affaires, s’enrichisse, à leurs côtés, de citoyens, qui seront plus que jamais euxmêmes .
» Jean-René Tancrède
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Objectivité, impartialité et sérénité
par Xavier Ronsin
Il y a un an, le 24 janvier 2011, à l’occasion de cette même audience solennelle, je décrivais une juridiction apaisée, 6 mois après le décès douloureux du président Guillou, grâce notamment à la qualité de la période d’intérim de la 1ère vice-présidente Mme Trouvat .
Il y a un an je formulais divers voeux dont celui d’une année 2011 qui puisse être consacrée sereinement à la réorganisation du greffe pénal et à la mise en oeuvre de la réforme annoncée de la garde à vue .
« Apaisement, sérénité » des voeux fort éloignés de ceux célèbres de François René de Chateaubriand qui criait : « marchant à grand pas, le visage enflammé » « Levez-vous vite, orages désirés qui devez (m) ’emporter dans les espaces d’une autre vie » ! « Apaisement, sérénité » .
A l’évidence, parmi les qualités que je n’ai pas eu en 2011, il y a eu celle de savoir faire des prévisions ou de voir exaucer mes voeux ! En effet, à peine quelques jours plus tard, à l’occasion du crime odieux de Pornic, débutait une crise gravissime au sein du tribunal de Nantes et du SPIP 44 (service public d’insertion et de probation de Nantes) qui tel un orage particulièrement peu désiré, enflammait ensuite toute la magistrature française et l’administration pénitentiaire, autre grande direction du ministère de la Justice, et qui atteignait également, par ricochet, les services de police et de gendarmerie du département de Loire-Atlantique grâce notamment à 4 inspections (justice, pénitentiaire, police et gendarmerie) venues s’intéresser à notre beau département .
Une crise qui nous valait l’honneur de recevoir au tribunal de Nantes, successivement en début d’année 2011 Monsieur le garde des Sceaux et une délégation importante du Conseil supérieur de la magistrature présidée par le procureur général de la Cour de cassation .
Loin de moi, un an plus tard, l’idée de commenter les causes, le déroulé ou les conséquences humaines pourtant non négligeables de cette crise qui revêtait à bien des égards des aspects de nature morale, vécus par beaucoup comme une crise majeure de confiance .
Loin de moi cette idée, car je n’ai eu de cesse au cours de cette année 2011 écoulée de dire autour de moi, aux professionnels partenaires de mon parquet que comme le disait Lao Tseu : « Il valait mieux allumer une bougie que de maudire les ténèbres » et qu’il fallait aller de l’avant, encore de l’avant et toujours de l’avant .
Loin de moi aussi l’idée d’épiloguer sur ces individus, qui oublieux de leurs casiers judiciaires criminels ou de leurs turpitudes passées qui leur valent aujourd’hui de répondre devant la justice nantaise d’accusations de viols et d’agressions sexuelles multiples, portaient en bandoulière leur indignation, courraient les plateaux de télévision et les médias, donnaient des leçons à tous et fustigeaient le prétendu laxisme de la magistrature alors même que celleci, à Nantes, n’a jamais été aussi sévère ni aussi attentive au devenir des peines qu’elle prononce, j’y reviendrai plus tard dans mon propos .
Loin de moi, encore plus, l’idée de soutenir que le crime et le malheur seraient des fatalités qu’il conviendrait par facilité d’accepter comme un de ces accidents de la vie imprévisibles et inévitables .
Je partage en effet cette conviction exprimée au plus haut sommet de l’Etat, qu’à chaque fois qu’un drame est révélé, dans le respect des institutions, des fonctions et des hommes et des femmes qui les servent .
Il est juste et normal que puissent être examinés avec objectivité, impartialité et sérénité les moyens de prévenir, dans toute la mesure du possible le risque de renouvellement de tels drames .
Car je le disais déjà l’année dernière, l’impunité des auteurs de crimes et délits n’est pas en soi un objectif démocratique, et nous devons aux victimes et à leurs familles de tout faire pour arrêter ces criminels et de tout faire pour réduire le risque de récidive ! Mais alors, à l’issue de cet examen, l’objectivité, l’impartialité et la sérénité doivent commander à chaque fois de dire : – si c’est la loi qui est en cause, de dire alors pourquoi précisément il faut la modifier, et de vérifier ensuite si les bénéfices escomptés d’un changement de législation sont réels et vérifiés ; – si ce sont les moyens dédiés à l’application des lois qui sont en cause, de dire alors pourquoi et par qui ils n’ont pas été alloués et quand et
comment ils le seront ;
- si ce sont des magistrats ou des fonctionnaires de police ou de gendarmerie ou des personnels éducatifs, de santé ou de contrôles qui ont failli, qui ont été abusés ou qui ont été imprudents, de rechercher alors s’ils ont suffisamment été aidés et contrôlés par leur hiérarchie et si en revanche le crime relève de cette part mystérieuse de l’Homme qui lui fait choisir parfois le Mal au lieu du Bien, mû par les forces les plus sombres de sa personnalité. L’objectivité, l’impartialité et la sérénité doivent alors commander de dire tout aussi clairement que cette personnalité là est la cause et la responsable du crime et de ne pas chercher, ni dans la
société, ni dans les institutions chargées de la
protéger, une explication simpliste à cette part résiduelle du crime qu’aucune société n’a jamais réussi à éradiquer, à aucune époque et dans aucun pays.
“L’impunité des auteurs de crimes et délits n’est pas en soi un
objectif démocratique, et nous devons aux victimes et à leurs
familles de tout faire pour arrêter ces criminels et de tout faire
pour réduire le risque de récidive !”Xavier Ronsin
Non, mon propos d’aujourd’hui sur cet éphéméride 2011, vise plutôt à rappeler avec le même calme et la même sérénité, combien cette juridiction nantaise n’avait en rien « failli » ou « fauté » par action ou omission, ni n’avait une quelconque part de responsabilité dans ce qui a été appelé « l’affaire de Pornic » comme l’a montré sans aucune ambiguïté le rapport
d’inspection du ministère de la Justice, combien au contraire, grâce à ses deux juges d’instruction, M. Desaunettes et M. Martinot, cette justice nantaise a mené avec l’aide inestimable de la section de recherche de la gendarmerie et du groupement 44, auxquels je rends un hommage appuyé, une enquête exemplaire, en qualité, en intensité et en célérité, pour identifier et arrêter en un temps record le dernier homme à avoir vu la victime vivante, pour récupérer les preuves de l’assassinat de celle-ci, et pour retrouver, au moyens d’efforts démesurés, l’intégralité du corps de la victime afin simplement de le rendre à sa famille et de lui donner enfin une digne sépulture.
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Mon propos de ce matin vise aussi à souligner
combien cette juridiction nantaise a su, au cours de l’année écoulée, rebondir et sortir renforcée de cette crise majeure qu’elle aurait aimé éviter. Bien sûr, vous le constaterez dans la plaquette distribuée, un peu moins de jugements correctionnels ont été rendus, en raison du mouvement du printemps.
Mais globalement le volume des réponses pénales est resté le même et le volume des comparutions immédiates destinées à juger les affaires graves, a quant à lui significativement progressé de même que celui des ordonnances pénales pour juger les délits routiers, de même
que celui des compositions pénales pour juger les affaire simples, avec l’aide précieuse de l’association d’action éducative.
L’essentiel, grâce à vous messieurs les chefs de cour, c’est que toute la chaîne d’application des peines a pu être renforcée en 2011 en moyens humains significatifs, dont j’espère qu’ils seront pérennisés en 2012.
L’essentiel est que désormais les 5 juges d’ap- plication des peines, sous l’autorité particuliè- rement inspirée et pragmatique de leur vice- présidente chef de service, Mme Bardet, ont profondément modifié leurs habitudes de tra- vail et su trouver avec les 3 magistrats réfé- rents de mon parquet et le SPIP 44 les organi- sations qui permettent désormais que l’inté- gralité des peines (y compris les jours amendes et le sursis avec mises à l’épreuve) soient suivies dans de courts délais.
Je voulais donc leur rendre hommage collectivement au nom de mon parquet. L’essentiel aussi est que la crise de Nantes a permis enfin à la chancellerie d’élaborer et de valider en 2011, une norme nationale de référence sur les charges de travail et le nombre de dossiers admissibles pour chaque juge d’application des peines, avec le corollaire logique d’un engagement de renforcer en moyens humains les tribunaux – si j’ose dire -
« à la peine ».
Et ce sera mon seul vœu pour 2012, je l’espère mieux exaucé que celui de 2011, celui que la chancellerie aboutisse très vite à la même ana- lyse au profit des magistrats et fonctionnaires du parquet dédiés à l’exécution des peines. L’exercice révèlera alors ce que nous savons déjà en interne, c’est-à-dire avec quelle abné- gation des magistrats du parquet et des fonc- tionnaires du greffe ont absorbé, à la force du poignet, et malgré des logiciels défaillants, non suffisamment connectés entre eux, des augmentations considérables de charges de travail, avec toujours ce sens du devoir en rela-
tion avec les grandes responsabilités qui leur
étaient confiées.
L’essentiel est que désormais grâce au travail de récolement exemplaire de mes adjoints M. Gambert, Mme Berhault et M. Griffon nous avons pu disposer en 2011, et c’était une première en France, non seulement d’une analyse précise de l’origine des écrous de la maison d’arrêt de Nantes 2010/2011, mais aussi du détail de la localisation des peines en cours d’exécution qui a révélé une nouvelle fois combien le « prêt à penser » du prétendu laxisme des juges dans le prononcé ou le suivi des peines était une totale contre vérité.
Quelques chiffres seulement :
Sur le prononcé
Si l’on compare les écrous 2011 à ceux de 2010, y compris les placements sous surveillance électronique, les semi libertés et les placements extérieurs, ces écrous ont augmenté à Nantes de 25% d’une année sur l’autre.
Si l’on compare les incarcérations 2011 à celles de 2010, elles ont quant à elles augmenté de 17% dans une maison d’arrêt pourtant vétuste et surpeuplée.
Sur le suivi
Pour quelques 7 800 condamnations pronon- cées chaque année par le tribunal de Nantes,
1 500 peines d’emprisonnement ferme (pro- noncées au cours des mois ou années anté- rieures au 1er janvier 2012 et concernant 1 300 condamnés) n’ont pas encore, à ce jour, été ramenées à exécution.
Environ 63% des peines d’emprisonnement ferme en cours ou en attente de traitement qui représentent environ 12% du total annuel des peines prononcées par Nantes ont quitté « la maison justice » et ont été confiées aux services de police et de gendarmerie (en diffusion nationale ou locale) afin qu’ils retrouvent l’adresse d’individus ayant pris la fuite ou ayant changé d’adresse sans en avertir la justice. Environ un quart des peines d’emprisonnement en cours de traitement (27%) qui ne représentent que 5% du total annuel des peines prononcées par Nantes le sont pour des raisons légales, celles issues de la loi pénitentiaire qui imposent à un JAP de réexaminer après jugement toutes les condamnations inférieures à 2 ans fermes dans un délai de 4 mois, afin d’étudier la possibilité d’aménager une peine, loi qui allonge donc mécaniquement le temps d’exécution.
Environ 10% des peines d’emprisonnement en cours de traitement qui ne représentent que 2% du total annuel des peines prononcées par Nantes sont en cours de traitement par mon parquet, à leur sortie principalement des cabinets de JAP.
Les chiffres sont donc éloquents : alors que de façon polémique certains agitent périodique- ment le chiffon rouge d’un chiffre de peines non exécutées expliqué par un prétendu laxisme judiciaire, sans prendre la peine de les rapporter au nombre de condamnations pro- noncées et exécutées annuellement dans toute la France la réalité montre qu’à Nantes seulement 7% des peines fermes d’emprison- nement prononcées sont en cours de traite- ment au tribunal, et ce pour des raisons pure- ment légales ou d’écoulement tout à fait nor- mal d’un stock résiduel.
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Quant aux peines en cours de traitement par la police et la gendarmerie, là encore pas d’erreur d’interprétation :
Dès lors que tous (hommes politiques, bar- reaux, magistrature, institutions européennes, universitaires, media) s’accordent à dénoncer l’excès de détention provisoire, il est évident que pour n’avoir aucune peine d’emprisonne- ment ferme en attente, il faudrait que tous les prévenus comparaissent en détention provi- soire, ce que personne de sensé ne réclame.
Il est donc évident que des prévenus convoqués librement devant un tribunal et repartis généralement librement en vertu toujours de la loi pénitentiaire votée en 2009 ont tout loisir de changer d’adresse, ce qui oblige à les rechercher et ce qui retarde de quelques mois en général leur incarcération.
Mais encore une fois le chiffre de 12% de ces peines confiées aux services de police et de gendarmerie est tout sauf anormal, et je salue la collaboration exemplaire du contrôleur général Cussac et du colonel Hubscher pour les efforts déployés en interne dans leurs services, afin de réduire le nombre de peines qui leur ont été confiées, et les délais de notification.
Je ne peux toutefois achever mon propos sur l’augmentation des écrous, et sur l’augmentation des incarcérations et sur le raccourcissement des délais de traitement, sans évoquer toutes les conséquences, qui pèsent cruellement notamment sur l’administration pénitentiaire et sur ses valeureux personnels, dont je salue chaleureusement l’encadrement présent dans cette salle :
La moyenne basse européenne du nombre de
détenus par nombre d’habitants est de
100 détenus pour 100 000 habitants, et c’est
globalement celle de la France et de l’Allemagne Beaucoup de pays européens démocratiques (l’Espagne, le Royaume-Uuni) ont en revanche des taux de détention de 140 pour 100 000 détenus voire plus (pour mémoire les USA ont des taux de détention de 740 !).
Pour la Loire-Atlantique et une population d’environ un million 300 000 habitants, le nombre de places de prisons théoriquement envisageable serait donc de 1 300 sur une base
100 (ou de 1 820 sur une base 140) à supposer qu’aucun détenu ne vienne d’un département ou d’un tribunal extérieur, et naturellement qu’aucun n’aille exécuter sa peine à l’extérieur du département.
Or, avec déjà 804 détenus au 1er janvier, nos deux prisons nantaises sont plus que pleines et malgré l’ouverture en mai ou juin de la nouvelle MA, les capacités d’accueil local resteront insuffisantes pour respecter les normes européennes et mêmes nationales telles que prévues par la récente loi pénitentiaire.
Dans l’hypothèse maximaliste et bien sûr irréaliste d’un objectif de zéro stock de peines en attente, n’est-il pas légitime de poser la question du lieu d’incarcération des
1 300 condamnés concernés par les 1 500 peines en attente que j’évoquais dans mon propos ?
2 100 détenus pour 900 places théoriques nantaises en juillet 2012, comment y parvenir alors que notre département est déjà à bien des égards exemplaire quant au nombre de placements sous surveillances électroniques comme modalité d’exécution des peines d’emprisonnement ?
Poser la question, n’est pas y répondre, mais voilà pour 2012, et pour les éminentes échéances électorales qui s’annoncent, un nouvel enjeu de taille, mesdames et messieurs les parlementaires.
(…)
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Réalisme judiciaire
par Jean-Maurice Beaufrère
L’article R.111-2 du Code de l’organisation judiciaire dispose qu’à l’audience de rentrée des cours et tribunaux, il est fait un exposé de l’activité de la juridiction durant l’année écoulée et que cet exposé peut être précédé d’un discours portant sur un sujet d’actualité ou sur un sujet d’intérêt juridique ou judiciaire.
Une heure environ par décision
On peut imaginer que l’exposé sur l’activité de
la juridiction durant l’année écoulée pourrait prendre diverses formes et aborder différents thèmes. Il pourrait prendre un tour exclusivement ou principalement littéraire portant, pourquoi pas, sur les innovations et les traits saillants de sa jurisprudence ou sur la nature des contentieux soumis et sur la manière dont ils ont été traités par les juges, bref sur bien des questions qui, au quotidien, forment l’activité de la juridiction.
Il est cependant révélateur que depuis des années maintenant, et sans que cela même prête à interrogation ou à discussion, l’exposé sur l’activité de la juridiction durant l’année écoulée s’est, tout simplement, réduit au bilan quantitatif commenté des affaires rentrées, des décisions rendues et des affaires sorties.
Il est à cet égard particulièrement éclairant, et instructif, de comparer les discours officiels de rentrée des chefs de la Cour de cassation ou de cours d’appel prononcés au siècle dernier et jusqu’après la Seconde Guerre mondiale et ceux de leurs successeurs, dans ces mêmes fonctions, depuis deux ou trois dizaines d’années.
On y voit arriver progressivement deux thèmes
récurrents et complémentaires, devenus petit à petit des moments essentiels de la communication institutionnelle : le premier consiste en des présentations quantitatives des affaires de la juridiction. Naturellement – et il serait intéressant dans certains cas de mettre en perspective sur plusieurs années les chiffres qui sont annoncés – ils sont toujours en progression, du moins pour les affaires nouvelles. Bien évidemment, lorsque le nombre des affaires terminées, qui traduit le succès éclatant de la juridiction, dépasse celui des affaires terminées, il est mis en évidence et fait l’objet de commentaires appuyés.
Ces commentaires de satisfaction sont d’autant plus élogieux, tout en étant généralement présentés avec les yeux baissés et le ton discret qui sied à la modestie de ceux qui ne font, finalement, que leur travail, que les résultats chiffrés de la juridiction sont mis en regard de l’insuffisance notoire des moyens qui lui sont alloués.
On se demande alors si, l’un rejoignant l’autre, la dénonciation du manque de moyens ne tend pas aussi à renforcer la présentation des mérites, voire des exploits, illustrés par l’énoncé du chiffre des affaires terminées, lorsqu’il est supérieur bien entendu à celui des affaires enregistrées. Les deux sont à présent fondus en un indicateur unique, que l’on pense venu de l’ordre boursier, qui s’appelle « le taux de couverture » ; positif, vous êtes bon, négatif, vous êtes mauvais – pardon : vous devez faire des efforts.
Fort de cette tendance, je pourrais m’en tenir à vous livrer de manière détaillée, peut-être même avec des commentaires, les chiffres d’ac- tivité du tribunal de grande instance de Nantes et de son tribunal d’instance pour l’année 2011. Rassurez-vous, vous trouverez tout cela dans le petit livret coloré qui est à votre disposition à vos places, égayé de ces jolis camemberts statis- tiques sans lesquelles aucune démonstration n’est désormais probante.
Souhaitant toutefois répondre, en juriste respectueux de la loi, aux dispositions du Code de l’organisation judiciaire, je me contenterai de vous donner un chiffre, ou plus exactement un nombre et quelques observations.
Le livret qui vous a été remis comporte de manière extrêmement synthétique le total des affaires terminées au cours de l’année 2011 par les juges du siège et les fonctionnaires de la juridiction. Toutes natures d’affaires et toutes catégories de décisions confondues, ce total s’élève au chiffre, arrondi de 60 000 décisions. Sur la base du temps de travail ordinairement retenu par la chancellerie pour les magistrats, dont les heures sont estimées, légitimement, par référence à leur positionnement dans la grille statutaire de la fonction publique, ce nombre de décisions indique que les magistrats du siège ont, globalement, consacré environ
1 heure dans l’année à chacune d’entre elles. Certes, il ne s’agit que d’un indicateur qui mélange allègrement les choux et les navets, les carottes et les choux fleurs. Qui mélange évidemment des décisions, dont certaines ont demandé des débats de plusieurs jours, une étude approfondie des dossiers sur la même période et une rédaction de la décision mobilisant intégralement le temps de travail des magistrats concernés pendant plusieurs jours
également. D’autres, au contraire, qui sont de
simples ordonnances, pour lesquelles le juge doit seulement vérifier quelques points de base et la conformité de ce qui lui est présenté en fait à une situation de droit largement connue. Mais grandes ou petites, longues ou courtes, compliquées ou simples, elles ont toutes un double point commun : elles sont productives d’effets de droit, et donc d’effets pratiques pour la vie des personnes qu’elles concernent et, d’autre part, elles engagent la responsabilité des magistrats qui les ont rendues.
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Un tribunal au bord du naufrageJe ne peux pas, à cet égard, ne pas mentionner,
sous l’angle de la responsabilité, les événements qui ont tant marqué la vie de cette juridiction pendant tout le premier trimestre 2011. Non pas pour le plaisir de se complaire dans le rappel des moments difficiles, mais pour les regarder un peu, avec le recul que le temps écoulé permet.
Car ce tribunal, dont l’année avait commencé pendant quelques jours sous des auspices favorables, a subi le tremblement de terre et le tsunami que nous connaissons.
Je voudrais dire, d’emblée, que je ne mets pas, et aucune personne de cette maison ne met, et n’a jamais mis, en parallèle le drame horrible que représente le meurtre d’une jeune fille et les perturbations judiciaires qui s’en sont suivies. On ne met pas sur le même plan, et l’horreur d’une d’une vie brisés à son début, et des querelles d’appareil suscitées pour des motifs dont tous ne relevaient sans doute pas de la dignité, et peut-être du silence, en tout cas de la précaution, que le drame appelait.
Il n’empêche que les retombées en ont été importantes. Le beau navire ancré au bord de la Loire, à deux pas des anciens bâtiments des chantiers navals, a bien failli sombrer. Le vent de la critique a soufflé particulièrement fort ces jours-là. Les matelots et les officiers du bord, d’abord abasourdis, ont tenté de faire face comme ils ont pu ; jusqu’à ce qu’une deuxième bourrasque ne vienne balayer le pont et provoquer la gîte du navire.
Pour que le calme revienne et que le bateau, qui n’avait pas besoin de cette tempête, reprenne tant bien que mal sa route, il aura fallu avant tout le sang-froid de l’équipage, que je tiens à saluer publiquement ici. Il aura également fallu l’appui inconditionnel et lucide des chefs de la cour d’appel de Rennes et rien moins qu’un déplacement du garde des Sceaux en personne, puis du Conseil supérieur de la magistrature, pour que le travail judiciaire reprenne ses droits. Cette simple énumération suffit à indiquer l’ampleur et la profondeur de la crise.
Cette tempête a secoué d’autant plus durement notre tribunal qu’elle s’est produite après d’autres coups de tabac du même genre, où, ailleurs, les magistrats ont été systématiquement mis en cause sans qu’on n’expose jamais, ne serait-ce que par équité intellectuelle, les conditions dans lesquelles ils exercent quotidiennement leur métier.
Car le navire du tribunal de grande instance de Nantes, comme tous les bâtiments de la flotte nationale, navigue depuis des années avec des
machines essoufflées et des postes de quarts
non pourvus.
Il doit également tracer sa route sur une houle législative qui, vague après vague, apporte sans cesse de nouveaux matériaux. A peine l’étrave du navire judiciaire a-t-elle franchi péniblement une vague, généralement haute et dense, de textes, de chapitres et d’articles, que son équipage, encore trempé des précédents embruns législatifs, doit affronter une nouvelle vague généralement plus haute, plus dense et plus bordée de masses d’écume normative que la précédente.
Et je ne mentionne que pour mémoire les tourbillons, au sens propre incroyables, que produit la rencontre de deux vagues législatives ou réglementaires contradictoires, qui viennent percuter quasi simultanément les flancs du navire judiciaire.
Un exemple bien connu, mais malheureuse- ment réel et qui n’est pas sans rapport avec le drame et les événements que j’évoquais précé- demment, est celui de la loi sur les peines plancher, votée en août 2007, suivie dès le mois de novembre 2009 d’une loi dite péni- tentiaire, d’orientation radicalement opposée. En quatre ans seulement, il aura ainsi fallu suc- cessivement incarcérer, puis ne plus incarcé- rer et, récemment, de nouveau incarcérer. Du moins, si les capacités des prisons le permet- tent.
Alors dans ce contexte – et j’en reviens à mon chiffre de tout à l’heure des quelques dizaines de minutes seulement que chaque juge peut consacrer au prononcé des décisions – la question de la responsabilité des magistrats prend une signification et une importance toutes différentes.
A l’instar des évolutions que je signalais en commençant sur l’irruption progressive et submergeante des considérations chiffrées dans la présentation des bilans d’activité des juridictions, l’appréciation de la responsabilité des magistrats marquante.
La responsabilité des magistrats : l’exigence du zéro défaut
La justice française a quasiment toujours
manqué de moyens. Pour s’en convaincre, il suffit de regarder les bâtiments judiciaires qui sont les monuments de nos cités. Ils sont, pour la plupart, d’une architecture de la fin du XIXème siècle, et comme celui de Nantes, de plus en plus fréquemment de la fin du XXème siècle. Entre les deux, à de rares exceptions près, la République n’a pas estimé nécessaire d’offrir à ses citoyens des lieux de justice renouvelés et entretenus. Un siècle de carence, c’est long.
Il en était de même pour les hommes et les femmes de l’institution, qu’il s’agisse des magistrats ou des greffiers qui les assistent. Qu’on relise, sur ce sujet, les quelques pages que le général de Gaulle, qui n’a jamais fait preuve, dans l’exercice de son pouvoir et dans sa conception des institutions, d’une tendresse immodérée pour la magistrature, consacre dans ses mémoires à l’état pitoyables des tribunaux à la fin des années 50.
Depuis, il est vrai, des efforts considérables ont
été consentis. Oserais-je dire que, s’ils représentent un investissement indéniable de la collectivité dans son système judiciaire, ils étaient aussi socialement et politiquement inévitables ?
Il était donc un temps où la justice française ne fonctionnait ni mieux, ni plus mal qu’à présent. Et tout le monde savait que si les insuffisances de l’institution pouvaient être imputables à des modes de gestion routiniers et dépourvus de dynamisme, il l’étaient également à un manque de moyens humains et matériels, sur lequel on jetait un voile pudique.
Dois-je rappeler, sans remonter bien loin, que la collégialité de l’instruction, grande réforme, s’il en est, en matière pénale, a été votée depuis
1985 deux fois par le Parlement, dans des dispositions légales définitives, et a été deux fois reportée dans son application effective, parce que le ministère de la Justice était incapable de disposer, même à quelques années d’anticipation, des magistrats en nombre suffisant pour la mettre en œuvre ?
Dans ce climat d’approximation gestionnaire, il était donc implicitement admis, au bout du compte, que les hommes et les femmes de l’institution judiciaire faisaient ce qu’ils pouvaient avec ce qu’on leur donnait et que, s’il survenait ici ou là un drame ou un accident en relation avec l’institution judiciaire, celle-ci ne pouvait en être exclusivement et totalement responsable.
Travaillant ainsi sans filet, à la limite permanente du possible, en décalage certain avec les attentes des justiciables sur la disponibilité d’un juge attentif à les écouter, les magistrats et les fonctionnaires faisaient avancer dans toute la mesure du possible et avec conscience l’œuvre quotidienne de la justice.
Diverses raisons, tenant à la fois au rapport entre l’autorité judiciaire et les pouvoirs législatifs et surtout l’exécutif, à des insuffisances criantes et mal assumées dans certaines affaires et à un vent général de contestation des pouvoirs établis et des élites, supposées, qui les composent, ont mis fin à cet équilibre précaire, qui durait depuis des années. Comme d’autres, mais pourvus de moyens et d’outils imparfaits et insuffisants, les juges ont vu leur responsabilité mise en cause. Objectivement, aucune raison morale, légale ou historique ne justifierait que les magistrats échappent à la responsabilité des actes qu’ils rendent. Mais alors, et je reviens au chiffre que j’ai donné tout à l’heure, il faudra bien s’interroger sur les conditions dans lesquelles cette responsabilité s’exerce.
Peut-on réellement exiger le zéro faute à tout instant, à tout niveau, pour toute question à des quand on leur demande, après avoir étudié le dossier et, la plupart du temps, écouté les parties et leurs avocats, de rendre une décision judiciaire toutes les heures ?
Une justice à bout de souffle
Cette question pose, inévitablement, celle de l’organisation des cours et des tribunaux. Je n’entends évidemment pas me livrer, une énième fois, à la complainte des tribunaux, pour reprendre un terme de jolie connotation juridique ancienne. Vous, nous, en avons assez et trop entendu sur le sujet dans des circons- tances semblables, même si la gravité de la situation le justifie.
Je m’en tiendrai seulement à deux considéra- tions rapides, l’une nationale, l’autre locale.
La conférence nationale des présidents de tribunaux de grande instance, qui réunit l’ensemble des présidents de tribunaux de France métropolitaine et d’outre-mer, a remis au ministre de la justice des vœux pour 2012, dans lesquels elle souhaite notamment qu’en matière de réformes, la réflexion, les études d’impact précèdent la mise en œuvre et que les moyens soient contemporains des entrées en vigueur, que les ressources humaines soient
“Peut-on réellement exiger le zéro faute à tout instant, à tout
niveau, pour toute question à des professionnels, même
rigoureusement sélectionnés et formés, compétents et attentifs,
quand on leur demande, après avoir étudié le dossier et, la plupart
du temps, écouté les parties et leurs avocats, de rendre une décision
judiciaire toutes les heures ?”Jean-Maurice Beaufrère
garanties à la mesure des charges confiées, que
la gestion des ressources humaines pour les magistrats comme pour les fonctionnaires mérite enfin son nom, que les budgets annoncés soient effectivement alloués et non amputés en cours d’année et que les responsables politiques s’abstiennent désormais d’instrumentaliser l’institution judiciaire, garante de l’état de droit, et de dénigrer l’institution et les hommes et les femmes qui la servent.
Pour leur part, les procureurs de la République, réunis dans une instance équivalente à celle des présidents de tribunaux, ont tiré la sonnette d’alarme, dans une adresse publique très remarquée, sur l’état des parquets et l’impossibilité, eu égard à un nombre de parquetiers qui classe la France au dernier rang des pays d’Europe, de faire face aux responsabilités sans cesse alourdies qui sont les leurs.
Ces prises de position publiques, provenant d’institutions réunissant des responsables dont la caractéristique première n’est généralement pas la revendication violente ni l’excès, méritent d’être entendues comme étant les signes d’une institution globalement à bout de souffle.
La considération locale rappellera, dans ce contexte général, l’état particulièrement préoccupant du tribunal pour enfants de Nantes. Cette juridiction, malgré le dévouement incontestable de magistrats et de fonctionnaires qui dépassent, dans chacune de ces catégories de personnel, très largement leurs obligations hebdomadaires de service, ne parvient plus qu’à traiter, imparfaitement, les affaires d’assistance éducative et, seulement, les affaires pénales de première importance. Et encore pas toutes, puisque le stock des affaires restant à juger par le tribunal pour enfants, c’est-à-dire les affaires
délictuelles les plus graves, représente
actuellement plus d’un an d’audiences.
La délinquance des mineurs devrait redevenir une priorité de cette juridiction, tant il est depuis longtemps acquis qu’une protection bien comprise des mineurs inclut également que les juges et les équipes éducatives disposent du temps et des moyens nécessaires pour éviter, chaque fois qu’il est possible, que des mineurs, malmenés par la vie ou immatures, ne deviennent à leur majorité des délinquants chevronnés et dangereux pour la paix sociale. C’est un des chantiers nécessairement prioritaires de la juridiction. Nous savons, monsieur le Premier président, qu’après avoir apporté votre soutien actif et efficace à l’application des peines, vous prendrez les
dispositions nécessaires, à votre niveau, pour
que la situation ne dégénère pas plus. Si des réformes du tribunal pour enfants doivent certainement être menées en parallèle, elles ne pourront recevoir effet sans un renfort en magistrats et en fonctionnaires.
Je souhaite, qu’à cet égard, l’expérience malheureuse de l’année passée, qui a conduit l’application des peines et l’ensemble de la juridiction au bord du gouffre, après que les avertissements pourtant renouvelés aient été ignorés, ne soit pas oubliée et que le tribunal pour enfants de Nantes soit traité à la mesure de ses besoins, avant que les circonstances n’obligent à s’y intéresser.
Pour une justice de qualité, avec des citoyens
Au-delà, et à cause de ces insuffisances, le temps
est certainement venu de définir des axes prioritaires, cohérents et surtout, durables de politique judiciaire.
Je mets de côté, respectueux de la souveraineté du Parlement et de la séparation des pouvoirs, la question de l’inflation législative. Tout le monde est depuis des années d’accord sur le diagnostic, jure ses grands dieux que désormais, on ne fera plus que des lois nécessaires, bien écrites et applicables. La sécurité juridique, dont il faut rappeler que le Conseil constitutionnel en a fait, après le Conseil d’Etat dans le domaine réglementaire, une des conditions de conformité de la loi à la norme constitutionnelle, doit être unanimement au rendez-vous. Je ne doute pas, quelle que soit l’orientation du pays en 2012, qu’il ne soit dans l’avenir satisfait à cette
exigence. Ou, du moins, j’en accepte, faute de
mieux, l’augure.
Si l’on considère donc qu’on en revienne à un ordre juridique stable et de qualité, une des premières questions posées par le fonctionne- ment des cours et tribunaux sera le nombre des magistrats qui les composent. Je n’entends évidemment pas passer sous silence l’indis- pensable ajustement des effectifs des fonc- tionnaires de greffe aux tâches, de plus en plus nombreuses et complexes, qui sont confiées au travail de ces personnels. Les rapports des discussions budgétaires élaborés chaque année à l’Assemblée nationale et au Sénat montrent la lente, mais inexorable dégrada- tion du nombre relatif des fonctionnaires depuis plusieurs années, rapporté, comme simple paramètre primaire d’approximation, au nombre des magistrats, dont on sait qu’ils sont pourtant eux-mêmes en nombre insuffi- sant.
Faut-il augmenter le nombre des magistrats en France ? La comparaison avec de nombreux pays européens fournit une réponse assurément positive à cette question. Faut-il cependant augmenter dans des proportions sensibles le nombre des magistrats professionnels ? Diverses comparaisons européennes inclinent aussi à une réponse positive.
Toutefois, le réalisme judiciaire impose de ne pas considérer avec un optimisme démesuré l’hypothèse d’une augmentation sensible du nombre des magistrats.
Tout d’abord, les contraintes budgétaires qui pèsent sur l’Etat, et dont la justice, même si elle conserve un sort relativement privilégié, ne sera pas exclue, risquent fort de rendre irréaliste le recrutement massif de magistrats bénéficiant d’un statut élevé dans la grille de la fonction publique. De plus, les investissements annoncés dans le domaine pénitentiaire pour les prochaines années vont nécessairement entrer en concurrence avec les autres dépenses du ministère de la Justice. Il est à cet égard significatif que, pour la première fois en 2012, depuis de très nombreuses années, le budget global nominal de l’administration pénitentiaire dépasse, dans l’enveloppe attribuée au ministère de la Justice, celui des services judiciaires, c’est- à-dire les moyens de fonctionnement des cours et des tribunaux.
Par ailleurs, la société française a fait le choix depuis 1958 de privilégier un recrutement des magistrats de haut niveau. Le concours d’entrée à l’Ecole nationale de la magistrature est actuellement un des plus sélectifs qui existe en France. En dépit des critiques et des politiques, là aussi évolutives, il faut rendre grâce à l’Ecole nationale de la magistrature de la référence qu’elle constitue pour la qualité des services judiciaires. A tel point que, comme souvent en France, oublieux des qualités que l’on a et que les autres nous reconnaissent, on ignore que le mode de recrutement des magistrats français par la voie privilégiée d’une école spécifique à sélection nationale devient la norme choisie par de nombreux pays, aussi bien en Europe que dans le reste du monde. Sait-on, par exemple, que l’Ecole nationale de la magistrature, sans qu’il soit évidemment question d’en démarquer exactement dans ce pays la structure, le fonctionnement et le rôle, est cependant citée parmi les références du mode de recrutement des magistrats en Allemagne, au triple titre de
la qualité des magistrats qu’elle forme, de l’égalité
de l’accès des citoyens au corps judiciaire et de l’indépendance institutionnelle qu’elle assure par rapport aux autres pouvoirs ?
Un recrutement de magistrats professionnels en grand nombre et de haut niveau se heurterait à des difficultés pratiques d’autant plus évidentes que nous allons inévitablement entrer dans le temps des départs massifs de magistrats dû à la retraite, même si l’âge légal de la retraite, comme l’horizon fuyant sur la mer, ne cesse de s’éloigner. Mais il y a bien un moment, et ce moment va arriver très prochainement, où les classes du recrutement important des années 1970, elles- mêmes issues du baby-boom des années 50, finiront par atteindre la fatidique limite d’âge. Enfin, il ne faut pas oublier que les concours exceptionnels récemment organisés pour pallier le manque prévisible de magistrats, du à l’insuffisance des recrutements des années précédentes, n’ont pas permis de pourvoir tous les postes proposés, les jurys des examens professionnels spécialement organisés ayant considéré qu’une partie seulement des candidats présentait les qualités et le niveau suffisants pour exercer des fonctions de magistrat.
Faute de possibilités de recrutement en grand nombre de magistrats professionnels, à législation et périmètre judiciaire sensiblement constants, il faudra bien en venir à élargir la participation des citoyens à la justice. J’exprime, à cet égard, une opinion et je formule un pronostic qui, je dois le dire honnêtement, ne sont pas majoritaires dans le corps des magistrats. Cependant, des raisons fortes amènent à considérer cette hypothèse non seulement comme vraisemblable, en raison de l’impasse où se trouve maintenant l’institution, mais également comme souhaitable, pour la qualité de la justice.
Je ne reviendrai pas, évidemment, sur ce que je viens de dire sur les obstacles qui s’oppo- sent, même en rêve, à la multiplication sou- daine et massive du nombre des magistrats professionnels. Ceux-ci devront admettre, dans les années à venir, que leur rôle va chan- ger dans les juridictions. Ils seront très certai- nement assistés de plus en plus largement par des citoyens qui participeront, à leurs côtés et
sous leur direction juridique et déontolo-
gique, à l’œuvre de justice.
La plupart des grands pays européens qui disposent de systèmes judiciaires reconnus comme satisfaisants par leurs citoyens font un appel large et massif à la participation de juges non professionnels, qu’il s’agisse des magistrats en Angleterre et au pays de Galles, qui jugent plus de 90% des affaires correctionnelles en première instance, ou qu’il s’agisse des échevins qui siègent dans la plupart des juridictions allemandes.
Il est intéressant de noter, s’agissant de ce der- nier pays, que les citoyens assesseurs qui com- mencent à prendre leurs fonctions en ce début d’année dans deux cours d’appel expéri- mentales, participent à des juridictions qui sont composées comme celles qui, en Allemagne, connaissent des affaires délic- tuelles les plus graves, dans des formations qui rassemblent trois juges professionnels et deux échevins.
Parallèlement aux juges des tribunaux de commerce et aux conseillers prud’homaux, des citoyens siègent, on le sait, depuis longtemps avec compétence et pour le plus grand bien du fonctionnement de l’institution judiciaire, notamment dans les tribunaux pour enfants et dans diverses autres formations de jugement des tribunaux de grande instance.
Avant que, par un nouveau reflux imprévu de la vague législative, les juges de proximité, créés il y a 7 ans, ne soient bientôt déchargés de leurs attributions civiles, ils ont constitué dans leur majorité, après une nécessaire période d’adaptation du système, des élé- ments utiles du jugement des affaires pénales, dans les tribunaux correctionnels et dans les tribunaux de police. Ils font désormais partie du paysage quotidien de ces juridictions.
Les modalités de recrutement des citoyens participant de manière ordinaire à la justice doivent évidemment être examinées et améliorées. Les exigences déontologiques doivent être à la hauteur d’une justice française qui, malgré les critiques dont elle fait l’objet, demeure également une référence européenne et mondiale en matière de probité et d’indépendance. La formation des citoyens participant à la justice doit encore être revue et complétée.
Mais peut-on raisonnablement, dans l’état
actuel du système judiciaire français, se priver des richesses humaines incontestables qui existent dans ce pays et de l’intérêt que nom- bre de ses citoyens de qualité portent au juge- ment des affaires pénales ou civiles ? Peut-on sérieusement soutenir que, dans un départe- ment comme celui de la Loire-Atlantique, autour de ses villes phares de Nantes et de Saint-Nazaire, dans ses campagnes, on ne peut pas trouver des citoyens de qualité en nombre suffisant pour sortir, enfin, de l’or- nière, des juridictions qui sont à bout de souf- fle ?
Le tissu associatif historiquement riche du pays nantais, l’humanisme largement partagé autour de l’estuaire de la Loire sont, à mon avis, les gages qu’une amélioration décisive du système judiciaire peut trouver ses fondements dans un élargissement vaste, profond, mais raisonné et sérieusement construit, des fonctions de juge, aux côtés de magistrats professionnels demeurant le socle de l’institution et les garants vigilants de sa mission.
Il est donc temps, je le crois, au-delà des expériences et des revirements, d’engager une réflexion mûrement pesée, ambitieuse et déterminée, pour une large ouverture aux citoyens des formations de jugement des tribunaux.
En disant cela, je ne parle pas seulement de questions gestionnaires, des flux, des stocks et de la « performance ». Le propos va bien au- delà et relève aussi d’une dimension de qualité humaine, que les citoyens peuvent apporter à une institution dont les paramètres essentiels sont actuellement concentrés dans des tableaux de performance – même si ces indicateurs sont évidemment nécessaires au contrôle de la bonne marche du système.
J’illustrerai le saut qualitatif possible en citant l’expérience, que peut-être certains d’entre vous ont vu évoquée à la télévision ou dans les journaux, de certains jurés de cour d’assises. Il se trouve que les hasards du tirage au sort des jurés sur les listes électorales et l’inscription d’une personne sur ces listes sous son nom de jeune fille, et non sous son nom de femme mariée, ont fait que l’épouse d’un ancien premier ministre a siégé comme juré aux assises. Il est d’ailleurs piquant de relever qu’elle a elle-même indiqué être passée outre aux réserves exprimées par son mari, alors ministre, pour remplir ce devoir judiciaire qui pèse sur tout citoyen. Le fait qu’on ait pu lui suggérer le contraire mériterait, au demeurant, un commentaire sur l’idée qu’on se fait parfois, même dans les cercles les plus érudits, des rapports entre la justice et les autorités politiques…
Quoi qu’il en soit, au sortir de cette expérience, cette femme a eu la formule suivante : « On n’est jamais plus soi-même que quand on est juré d’assises ».
Je souhaite que dans l’avenir, la justice fran- çaise, tout en gardant l’expérience de magis- trats professionnels enfin rendus à l’expression de leurs qualités, et non à des tâches répéti- tives effectuées au seul rythme de la pression, à terme insupportable, du nombre des affaires, s’enrichisse, à leurs côtés, de citoyens, qui seront plus que jamais eux-mêmes.
