par Jean-Amédée Lathoud*

La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 s’est inscrite dans un ambitieux mouvement de modernisation et d’humanisation du système péniten­tiaire, dans lequel notre pays était engagé depuis plusieurs années, à la suite de travaux parlementaires commencés en 2001-2002 et des orientations fixées par le Conseil de l’Europe. L’article 1 définit les objectifs de la loi : « Le régime d’exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la vic­time, avec la nécessité de préparer l’insertion ou la réinsertion de la personne détenue, afin de lui permettre de mener une vie responsable et de prévenir la commission de nouvelles infra­ctions ». La clarification des missions du service public, la valorisation des personnels pénitentiaires, la reconnaissance de la condition juridique de la personne détenue, l’accent mis sur la préven­tion de la récidive ont été les grandes orienta­tions de la loi, qui a fait l’objet d’un travail par­lementaire considérable. Le texte de loi, long de 100 articles, exigeait un certain nombre de décrets d’application, dont les plus importants viennent d’être publiés au Journal officiel. Ils touchent deux domaines : 1°) Les modalités d’aménagement de peines. Elles sont détaillées par deux décrets du 27 octobre 2010 consacrés aux procédures simplifiées d’aménagement de peine et à la surveillance électronique de fin de peine. 2°) Les conditions de détention. Elles sont pré­cisées par deux décrets du 23 décembre 2010, publiés le 28 décembre 2010. Ce sont ces deux questions que cette note de présentation développe :

I. Les textes relatifs aux aménagements de peine

Dès le mois de juin 2007 par voie de circulaire, le garde des Sceaux avait souhaité que soient développés les aménagements de peine, s’ins­crivant dans un objectif de lutte contre la réci­dive et d’insertion ou de réinsertion des condamnés. La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 est venue consacrer la politique déjà initiée anté­rieurement en faveur des aménagements de peines et des alternatives à l’incarcération. La loi érige désormais en principe l’exécution de toute peine d’emprisonnement dans le cadre d’un aménagement de peine et à cette fin, elle prévoit des dispositifs novateurs qui constituent des avancées significatives, notamment :

.                   En élargissant le nombre de condamnés concernés (seuil de 2 ans d’emprisonnement pour devenir éligible à un aménagement de peine, sauf pour les récidivistes pour lesquels le seuil reste à 1 an).

.                   En assouplissant les conditions d’octroi : toute implication dans un projet sérieux d’in­sertion de nature à prévenir la récidive peut désormais donner lieu à un aménagement de peine.

.                   En simplifiant les procédures : grâce à une procédure plus rapide (convocation devant le juge de l’application des peines et le service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) remise à l’audience, gestion des modifi­cations d’horaire des aménagements de peine sous écrou par le chef d’établissement ou le directeur des SPIP,…), plus efficace (les amé­

nagements de peine prononcés par la juridic­tion de jugement peuvent être assortis de l’exécution provisoire).

- En préservant les garanties (assistance de l’avocat à tous les stades de la procédure, recours toujours ouverts quelle que soit la procédure adoptée).

- En introduisant, pour les personnes déte­nues,  la procédure simplifiée d’aménagement des peines (PSAP) et la surveillance électro­nique de fin de peine (SEFIP). Ce volet de la loi pénitentiaire consacré aux aménagements de peine a donné lieu à publi­cation au JO du 28 octobre 2010 de deux décrets d’application qui concerne la PSAP et la SEFIP :

- Le décret n°2010-1276 du 27 octobre 2010 est relatif aux procédures simplifiées d’aména­gement des peines et à diverses dispositions relatives à l’application des peines. Les modali­tés de mise en œuvre de la PSAP y sont notamment précisées et vont impliquer un changement important dans les pratiques

professionnelles des services pénitentiaires. En effet, désormais, toutes les personnes déte­nues condamnées à une ou des peines dont le cumul est inférieur ou égale à 2 ans ou condamnées à une ou des peines dont le cumul est inférieur ou égal à 5 ans, et dont le reliquat est inférieur ou égal à 2 ans, doivent être rencontrées sans exception par le service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) pour envisager si un aménagement de leur peine est possible. La proposition d’aménagement de peine éla­borée par le directeur du SPIP (DSPIP) n’est plus adressée directement au JAP mais au pro­cureur de la République en vue de la saisine du JAP. Si le procureur de la République est favorable à cette proposition, le Juge d’application des peines (JAP) dispose d’un délai de 3 semaines pour homologuer la proposition du DSPIP, refuser son homologation ou garder le silence. En cas de silence, il est important de souligner que le procureur de la république a désormais la possibilité de demander au DSPIP de mettre en œuvre l’aménagement proposé. Par ailleurs, en cas d’impossibilité de mettre en œuvre un aménagement de peine, la grande nouveauté de cette procédure réside dans le fait que le SPIP devra obligatoirement trans­mettre au juge de l’application des peines et au procureur de la République un rapport motivé expliquant cette impossibilité.

- Le décret n°2010-1278 du 27 octobre 2010, relatif aux modalités d’exécution des fins de peines d’emprisonnement en l’absence de tout aménagement de peine, prévoit une entrée en vigueur de la nouvelle mesure de surveillance électronique de fin de peine (SEFIP) au 1^er jan-

vier 2011 et rappelle qu’elle ne devra être mise en œuvre par le DSPIP sous l’autorité du pro­cureur de la République qu’en cas d’impossibi­lité de proposer un aménagement de peine. Il s’agit d’une modalité d’exécution de la peine proposée au procureur de la République pour les détenus condamnés à une ou plusieurs peines inférieures ou égales à 5 ans, à qui il reste au plus quatre mois d’emprisonnement à exécuter, et si aucun des critères d’exclusion prévus par le nouvel article 723-28 du Code de procédure pénale n’y fait obstacle (refus du condamné, impossibilité matérielle, incompa­tibilité de la personnalité du condamné avec la mesure, risque de récidive). La SEFIP sera accordée à un nouveau type de public n’ayant aucun projet d’insertion  préala­ble et les horaires d’assignation seront res­treints, notamment pour bien distinguer cette mesure du placement sous surveillance élec­tronique (PSE) prononcé dans le cadre d’un aménagement de peine. Ces nouvelles dispositions doivent ainsi répondre à l’obligation qu’ont désormais les acteurs des services judiciaires, pénitentiaires et de la jeunesse, de tout mettre en œuvre pour que la situation de chaque personne détenue, éligible à un aménagement de peine, soit examinée pour déterminer si cet aména­gement est possible, et, à défaut, s’interroger sur la  mise en place d’une SEFIP.

II. Les textes relatifs aux conditions de détention

Les deux décrets (un décret en Conseil d’Etat et un décret simple) datés du 23 décembre 2010 et parus le 28 décembre dernier au Journal Officiel sont la traduction concrète des dispositions de la loi pénitentiaire, qui vient fixer le cadre d’intervention des person­nels de l’administration pénitentiaire dans la mise en œuvre  des peines privatives de liberté, tout en permettant de mieux préparer la réinsertion des personnes détenues dans une démarche de prévention de la récidive. Certaines dispositions de la loi étaient d’appli­cation immédiate, d’autres nécessitaient la publication de décrets compte tenu de leur importance au regard des droits et devoirs des personnes détenues ainsi qu’aux régimes de détention. Ces textes  viennent donc finaliser un mouvement de réforme engagé depuis plus d’un an. Les principaux changements ou précisions introduits par ces décrets  concernent les points suivants :

Conseil d’évaluation

Instauré par l’art. 5 de la loi pénitentiaire, ce conseil d’évaluation, présidé par le préfet du département et coprésidé par le président du tribunal de grande instance du ressort de l’éta­blissement pénitentiaire et le procureur de la République près ledit tribunal, voit sa mission élargie par rapport à la commission de surveil­lance à laquelle il se substitue. Véritable regard extérieur de la société civile sur le fonctionne­ment et les actions entreprises au sein des éta­blissements pénitentiaires, figurent désormais parmi ses missions :

.                   le respect des droits des personnes déte­nues ;

.                   les actions de prévention de la récidive et de préparation à la sortie ;

.                   la politique conduite en termes d’aménage­ment de peine ;

.                   les problèmes liés aux taux d’occupation et à la détention provisoire ;

.                   ainsi que les politiques partenariales.

Création d’un acte d’engagement pour les personnes détenues en situation de travail

L’acte d’engagement, signé par la personne détenue avec le chef d’établissement, est pré­cisé dans son contenu. Les modalités via les­quelles les personnes détenues bénéficient des dispositions relatives à l’insertion par l’activité économique sont également déclinées. L’art. 32 de la loi pénitentiaire  impliquait éga­lement de fixer par voie réglementaire un taux horaire de rémunération minimal et indexé sur le salaire minimum de croissance.

Aide aux personnes détenues les plus démunies

En application de l’art. 31 de la loi péniten­tiaire, sont précisés les critères de ressources définissant le seuil de ressources permettant d’accéder à certaines aides ainsi que les modali­tés de versement de ces aides (article D. 347-1 nouveau). Ainsi, en fonction de critères cumulatifs, le seuil de 50 € mensuels sert de référence.

Parcours d’exécution de peine (PEP) et régimes différenciés

L’article 89 de la loi pénitentiaire a consacré d’une part la notion de parcours d’exécution de la peine élaboré par le chef d’établissement et le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation  à l’issue d’une période d’observa­tion, et la possibilité de recourir à des régimes

différenciés pour les personnes détenues condamnées, tout en garantissant un égal accès aux droits de toute personne détenue. C’est donc ce principe d’individualisation qui est décliné à travers le décret simple, en per­mettant de déterminer le régime de détention le mieux adapté à la personnalité, la santé, la dangerosité et aux efforts de réinsertion sociale des personnes détenues, et de les impliquer dans l’exécution de leur peine. L’existence d’une commission pluridiscipli­naire unique est consacrée dans sa vocation de partage opérationnel de l’information entre les différents acteurs professionnels du monde pénitentiaire et leurs partenaires (détention, insertion, équipes médicales, partenaires de l’enseignement, du travail et de la formation professionnelle), afin d’améliorer la prise en charge des personnes détenues et faciliter tant leur parcours en détention que la préparation à la sortie et leurs perspectives de réinsertion sociale.

La discipline

L’article 91 de la loi pénitentiaire a introduit deux modifications particulièrement impor­tantes :

.                   en ouvrant la composition de la commission de discipline à une personne extérieure à l’ad­ministration pénitentiaire, habilitée par le pré­sident du tribunal de grande instance en tant qu’assesseur ;

.                   en diminuant les quanta maximaux des sanctions de cellule disciplinaire (20 jours ou 30 jours en cas de violences physique contre les personnes au lieu de 45 jours précédem­ment) susceptibles d’être prononcés. Le présent décret comporte  également les modifications principales suivantes :

.                   l’amélioration de la définition des fautes dis­ciplinaires (qualifications plus précises, tenta­tive généralisée à la plupart des fautes les plus graves) ;

.                   l’accès au téléphone des personnes placées au quartier disciplinaire ;

.                   une précision quant à la fréquence des visites (visite hebdomadaire soit par la famille, soit par un visiteur de prison). Les moyens de contrôle (fouilles) et de contrainte (usage de la force et des armes) sont strictement précisés par le décret. Ils concernent très directement les conditions quotidiennes de travail des personnels qui doivent concilier respect des personnes et protection de la sécurité.

Les relations avec l’extérieur

- La correspondance

Les dispositions du décret en conseil d’Etat déclinent l’article 40 de la loi pénitentiaire relatif aux correspondances écrites et préci­sent les prescriptions auxquelles doivent satis­faire les correspondances, les conditions de leur retenue éventuelle et les modalités de protection des correspondances avec les auto­rités administratives et judiciaires nationales et internationales.

-L’accès au téléphone

Le décret précise dans quelles conditions il est autorisé au profit des prévenus par les magis-

trats en charge de la procédure avant juge­ment ou mis en œuvre de plein droit pour les condamnés.

- Les parloirs et les unités de vie familiale

Le décret définit les modalités des visites aux parloirs et aux unités de vie familiales ainsi que leurs modalités de fonctionnement, ces dispo­sitions étant jusqu’alors prévues par circulaire.

L’accès au droit

L’article 24 de la loi prévoit la mise en place de consultations juridiques gratuites à l’attention des personnes détenues. Il s’agissait de recon­naître une valeur législative à des dispositifs existant déjà dans de nombreux établissements. Ainsi, l’article R. 57-6-21 instaure des disposi­tifs d’accès au droit au sein des établissements pénitentiaires appelés points d’accès au droit (PAD), qui sont mis en place par les conseils départementaux de l’accès au droit (CDAD) en lien avec les chefs d’établissements péniten­tiaires et les directeurs des services d’insertion et de probation. Enfin, il précise que l’accès au droit prend la forme de permanences ou de consultations juridiques.

L’assistance spirituelle

Le décret en Conseil d’Etat précise notam­ment le droit des personnes détenues d’être avisées, à leur arrivée, des modalités de pra­tique du culte, de leur droit de recevoir la visite d’un ministre du culte, d’assister aux offices et aux réunions cultuelles, de conser­ver les objets nécessaires à leur vie spirituelle ou de s’entretenir avec les aumôniers. Les modalités d’agrément de ces derniers, ainsi que le rappel des missions qui leur sont dévo­lues dans le cadre de l’exercice du culte sont précisées dans le décret simple.

La santé

Le décret porte application des articles 50, 51 et 53 de la loi, relatifs à la santé des personnes détenues. Ainsi, l’article R. 57-8-6 précise les conditions dans lesquelles un aidant peut être désigné par toute personne détenue. L’article R. 57-8-1 dresse la liste des missions qui incombent aux médecins intervenant en établissement pénitentiaire, notamment les visites médicales, les visites au quartier disci-

Michel Camdessus, Michel Castel, Christian Chavagneux, François Debiesse, Bruno Deletré, Jean-Louis Delvaux, Michel Dérobert, Thierry Dissaux, Pascale Dugos, Ramon Fernandez, Charles-Henri Filippi, Bruno Fourage, Renaud Guidée, Jean-Pierre Jouyet, Jérôme Kohler, Marc-Antoine Lacroix, Michel Lecomte, Pierre-Henri Leroy, Jacques Malet, Arnaud Manas, Emmanuelle Mayet-Delord, Antoine Mérieux, François Meunier, André de Palma, Jean-Jacques Perquel, Fabrice Pesin, Jean Peyrelevade, Nathalie Picard, Philippe Portier, Serge Raicher, Augustin de Romanet, Pascal Saint-Amans, Nathalie Sauvanet, Gérard Thons, Patrick Viveret.

plinaire et d’isolement et les attestations médi­cales. Ces textes législatifs et réglementaires nova­teurs, doivent maintenant être mis en œuvre. De nombreuses circulaires d’application sont en préparation ; un dialogue approfondi avec tous les partenaires de l’administration péni­tentiaire est nécessaire. Des aménagements techniques et immobiliers indispensables sont engagés, la formation professionnelle des agents va être considérablement développée. Ces ambitions placent la Justice, la lutte contre la récidive, l’humanisation des conditions d’exécution de peine, au cœur du service public pénitentiaire. Nul doute que le gouvernement, le garde des Sceaux, Michel Mercier, l’opinion et tous les praticiens du droit soutiendront les agents de l’Administration pénitentiaire, dans la mise en œuvre de ces réformes. Notre mission n’est plus exactement de « surveiller et punir » mais plutôt de contribuer utilement à la sûreté et à la prévention de la récidive.

* Jean-Amédée Lathoud est directeur de l’Administration péniten­tiaire. 2010-564

Cet article a été publié le Vendredi 31 décembre 2010 à 10 h 11 min et est classé dans Vie du droit, jeudi 30 décembre 2010 - numéro 67. Vous pouvez en suivre les commentaires par le biais du flux RSS 2.0. Vous pouvez laisser un commentaire, ou faire un trackback depuis votre propre site.